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《山西省档案管理条例》解读  发表时间:2017-08-01 08:53:43 点击次数:1478

     一、《条例》进一步明确了档案局的档案行政执法主体地位。1995年机构改革以来,从省到县档案局都由行政机关变成事业单位,失去了行政执法主体地位。虽然单位性质改变后,管理职能没有发生任何变化,但是让作为事业单位的档案局承担档案行政执法职能,名不正、言不顺,本身就是违法的,长此下去,势必影响档案事业的顺利开展。因此,确定县以上人民政府的档案局行政管理部门,承担档案行政执法职能,是这次地方立法追求的最重要的目标。虽然在《条例》的起草、讨论、修改过程中,不少领导和有关人员提出用地方立法授权的形式或者用行政机关的委托方式解决档案执法主体地位问题,这都是与《档案法》关于“档案机构及其职责”的规定相悖的。最后经过反复论证,积极宣传,取得了省人大常委会组成人员的理解和认可。《条例》第四条规定:“县级以上人民政府的档案局是同级人民政府的档案行政管理部门,主管本行政区域内的档案事业­……”。这不仅符合《档案法》关于档案行政管理部门是档案行政执法主体的立法精神,而且把档案行政管理部门定位于档案局,是对《档案法》原则规定的深化,和其他省市档案法规相比,做出此规定的仅我省一家,可谓重要突破。

 

     二、《条例》突出规定了促进我省综合档案馆事业发展的保障措施。和蓬勃发展的农村、机关、企事业单位档案工作相比,我省档案馆工作整体上相对比较薄弱。为了真正实现国家档案局提出的把档案馆建设成为“两个基地一个中心”的目标,必须对档案馆工作实行“综合治理”。因此,《条例》对依法加强综合档案馆的建设倾注了较大的分量。首先,针对全省档案馆经费紧张的状况,特别增加了档案保护费这一新的费种,《条例》第十八条规定:“县级以上人民政府应当每年安排专项经费直接用于国家综合档案馆档案的保护。具体办法由省人民政府另行规定”;其次,针对我省档案馆库和现代化管理设施严重滞后的状况,将《档案法》要求档案馆解决这一问题的职责提升为政府行为,增加了可操作性,《条例》第十六条规定:“县级以上人民政府应当按照档案馆建筑设计规范的要求建设档案馆专用库房,并根据档案事业发展的要求,配备计算机、复印机、缩微摄影、洗印等必要的设施”;第三,在机制上,严格专门档案馆和部门档案馆的设置权限,保证档案的合理流向;第四,为解决档案进馆难的问题,《条例》第十四条规定:“各级档案行政管理部门对应当依法移交国家综合档案馆的档案进行登记,并将登记认定情况通知相关档案馆”,从源头上保证应移交档案馆的档案能够全部进馆;第五,《条例》除突破《实施办法》关于档案移交期限的一般规定外,着重强调了记录省、市、县重大活动的录音、录像、照片档案在档案馆资源配置中的重要作用,要求“各单位应当严格管理,并在活动结束后半年内按照省人民政府有关规定向同级国家综合档案馆移交”。

 

     三、《条例》把我省档案工作实践中积累的一些切实可行的经验和做法用法的形式予以确定。1992年以来,大规模地恢复农村建档源于山西,村级建档工作已在全省形成相当规模,为避免“建档容易,稳定难”的不良后果,必须在机制上、从法的高度加以约束,《条例》第六条规定:“乡(镇)人民政府和城市街道办事处应当指定人员负责管理本机关的档案,并对所属企业事业单位和村民委员会、居民委员会的档案工作进行监督和指导。村民委员会和居民委员会应当建立档案,并指定人员负责档案的收集、整理保管和利用工作”。本条款分别增加了乡镇、行政村在农村档案管理中的职责,是对《档案法》相关条文的深化和发展;在机关档案工作方面,发挥档案行政管理部门和专业主管部门两个积极性,“抓系统、系统抓”,是多年来我省推进机关档案工作的有效方法。因此,《条例》将《档案法》规定的机关、团体等档案机构或者档案工作人员“对所属机构档案工作实行监督和指导”的职能扩大为“对本系统的档案工作进行监督和指导”,这对进一步形成共同抓机关档案工作的合力将有十分重要的意义;推广档案工作标准化,是我省抓企业、科技事业单位档案工作而注入的新鲜血液,这种被实践证明了的成功做法,在《条例》中也予以确定。

 

     四、《条例》在行政处分和处罚的设定上既符合客观实际,又具有可操作性。由于《档案法》及其《实施办法》在行政处分、处罚的设定上存在着不尽合理、范围较窄的问题,在一定程度上束缚了档案行政管理部门行政权力的发挥。在起草过程中,能否对这部分条款有所突破,是大家关注的热点,也是起草各方争论的焦点。我们认为:第一,档案法规是一种社会规范,罚则应当与法规的适用范围相一致。《条例》既然规定了法人和公民保护档案的义务和禁止有所为的事项,而在罚则中却不对违法行为做出相应的处罚规定,使得《条例》的适用范围与违法行为的处罚范围不一致,《条例》必然前后自相矛盾;第二,档案馆作为永久保管党和国家重要档案的基地,有严密的工作制度和程序,利用者在利用档案馆的档案中实施违法行为是难得逞的,而发生在机关、团体、企业事业单位的档案违法行为就比较多。不对社会上违反档案法规的行为予以处罚,档案的安全就没有保障;第三,我们既要贯彻《立法法》关于立法统一性原则,保证下位法与上位法的原则规定不相冲突,但又要坚持《立法法》关于立法从实际出发的原则,切实解决地方工作中存在的实际问题。围绕罚则条款的争论,一直持续到第十八次常委会议召开前一天才有了初步结果。《条例》第二十六条除保留《档案法》及其《实施办法》关于行政处分内容的规定外,增设了对“未依法建立档案机构或者配备档案人员的”、“未依法对各种门类和载体档案实行集中统一管理的”、“不按规定办理档案登记、统计的”等违法行为的制裁条款;同时《条例》第二十八条把“涂改、损毁、丢失、伪造”等违法行为的处罚范围从档案馆扩大到了全社会这对档案部门依法加强对不同机关、企事业单位和其他社会组织档案工作的监督,处理各种违法案件,提供了重要的立法依据。


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